【摘要】现行民事诉讼法并未规定公民有民事公益诉讼的提起主体资格，随着经济社会的发展，三鹿奶粉事件、毒胶囊事件、松花江水污染等事件的接连曝光，都反映出我国公民面临投诉无门、有求无应的窘境。因此，赋予公民以民事公益诉讼主体资格迫在眉睫，本文就民事公益诉讼原告资格相关理论、我国的立法现状以及相关制度的完善方式三部分展开阐述，旨在期望立法可以尽快规定公民作为民事公益诉讼的主体资格，以更好地施行民事公益诉讼制度。  

    从20世纪90年代以来，一大批负有正义感的有识之士为维护公共利益打起官司，从被誉为“中国民事公益诉讼第一人”的丘建东因打电话被多收6角钱便一纸诉状将电信局告上法庭到北京大学法学院教授及研究生代表松花江、鲟鳇鱼、太阳岛为共同原告索赔100亿，但而后都因社会舆论的压力和主体资格不合法而被迫撤诉，于是，我们不禁要问民事公益诉讼的道路应当如何走下去，尽管新民事诉讼法中已经确立了公益诉讼制度，并且法条明文规定，“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”但是仍未表明有关机关与社会团体具体包含什么，同时并为吸纳公民个人可以作为公益诉讼主体的建构，笔者依据当事人适格理论，结合外国先进立法模式，探寻公民个人可以作为公益诉讼主体的理论依据和现实意义，并提出相关立法建议，以期民事公益诉讼制度原告主体资格之扩张并更好的维护公共利益。

一、民事公益诉讼原告资格相关理论

    古罗马谚语，“没有原告就没有法官。”因此，原告在民事公益诉讼中更是如此，其实一个诉讼开始的动因。关于提起民事公益诉讼的主体范围主要有以下两种观点：

（一）狭义说，认为民事公益诉讼是为了维护国家利益和社会公共利益而提起的诉讼，因此它的主体只能是国家机关，即由检察机关作为公共利益和国家利益的代表而提起，而公民个人和相关组织都无权提起。[①]这种观点重在强调检察机关的作用，检察机关在此种观点中就既是国家和社会公共利益的代表者，处于原告人的地位，同时又是国家法律的监督者，处于民事司法监察监督者的地位，这样说来，检察机关就兼有双重身份。依此种观点，其他国家机关以及公民个人并不能成为公益诉讼的主体，这显然限制当事人资格，使可以提起此类诉讼的主体范围缩小，并不利于维护公共利益。

（二）广义说，其中一部分学者认为，“公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。同时正因为此，公益诉讼的原告可以是任何组织和个人，因此，可以分为公法人(除法院外的权力机关、行政机关、检察院)和私法人（企业法人、事业单位法人、社会团体法人）、个人提起。”笔者认为这种观点虽然将提起主体资格扩大，但是其将组织以法人的形式进行划分，也说明这些组织必须是经过登记的主体，这就又一次缩小了主体范围；另一部分学者认为“公益诉讼提起主体应具备民事公益的诉讼权利能力和诉讼行为能力。”[②]由此可以推出诉讼主体就包括检察院、公益组织和具有一定专业知识、社会阅历与社会公平正义信念的自然人。笔者赞同此观点，因为只有这样才能鼓励公益诉讼并且更好的维护社会公共利益，同时这也符合“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论。

二、我国立法现状

（一）宪法中的相关规定

我国《宪法》第二条规定了“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一条就赋予公民个人管理权，肯定了公民的参与管理。公民行使管理权才能体现其之人翁的地位。正如雪莱所说，“政府没有任何权利；它是许多个人为了保障他们自己权利的目的而选择的代表团体。因此，政府仅仅在这些人的同意之下而存在，其作用也仅仅在于为他们的福利而进行活动。如果这些个人认为他们自己或他们的先人所制定的政府形式已不适于为他们谋利益，他们有权改变它。”民事诉讼法中的相关规定

     新修改的民事诉讼法增加了一条作为第五十五条，规定“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这一条文中并未规定可以纳入公民作为民事公益诉讼的原告。而科恩就曾经指出，凡是以自己的名义起诉应诉的人，就是当事人，并不以民事权利或法律关系的主题为限。在实务中表现为，凡是在诉状内明确表示的争议主体就是当事人。它“与指明实体法的权利的术语无关，甚至也不涉及在个别诉讼中提起诉讼和进行辩护的程序法上的权利。”[③]丹宁也曾对这种制度进行评述，“除非某个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”[④]笔者认为，不应当将公民排除在立法之外，因为在民事公益诉讼中，公民是最普遍地主体，而且公民是有权参与国家政治的“政治人”，人民当家做主并不不只是抽象的、整体意义上的“主权在民”，而是通过赋予其可以诉讼的主体资格作为条件，使其权利得到保障与维护。

三、公民个人提起民事公益诉讼的具体情形

    公民个人提起民事公益诉讼可以分为受侵害影响的公民提起的诉讼和无关第三人纯粹为了公共利益提起的诉讼，而对受侵害影响的公民个人提起的诉讼的性质是公益诉讼还是私益诉讼的界定学界也有不同的认识。

（一）主观说，以原告诉求为标准，只有原告在诉讼请求中明确表示了要以公众利益利益起诉的主体愿望，才能定性为公益诉讼，如果原告仅为了个人利益，即使诉讼结果在客观上对其他人有利，那也不能认为是公益诉讼。笔者认为这种观点过于主观，其仅凭原告的诉求很容易导致案件定性不稳定，很容易产生案件性质被原告牵着鼻子走的清形，同时如果原告在提起诉讼时只为自身利益而在诉讼进展过程中却逐渐演变成公益诉讼，在客观上其实是为了其他不特定的多数人谋利，这样就对案件性质的认定带来负面影响。

（二）客观说，尽管诉讼是为了个人利益进行，但如果诉讼本身意义超出了当事人自己私利的范围，有社会的普遍性，诉讼的结果对公众利益影响较大，客观上能促进公共利益增进。则样的诉讼就应当被看做是公益诉讼。这种观点就兼顾了主观意义和客观影响，因其提起的诉之利益的客观作用是大于其主观仅想维护一己之私利的，因此，仍应当认定其为公益诉讼，如此判断，使得法律得以实现其本身的目的，正如边沁所说，“法律的目的，是也应当是，在最大可能的程度上，实现最可能多的人的幸福。”[⑤]笔者认为，诉一旦开始，对于诉之利益的定性就不能仅凭提起者主观臆断，否则会使司法处于一种被动的局面，同时“由于诉的利益是启动权利主张、进入诉讼审判过程的关键，也是通过诉讼审判而创制实体法规范这一过程的重要开端。”[⑥]诉的利益的存在并不以起诉者享有法律预先设计的权利为前提，只要有相应的救济机制的存在，就可以被认为是有诉的利益。因此，只要提起的诉讼中含有可以保护的范畴，与其有对应的救济途径存在，就可以说此诉是有意义的，而对于公益诉讼来说，更是如此，是为了维护大多数人的利益的诉之利益，必然有普遍性，案件判决后可以产生既判力，这种既判力进行扩张，便适用于后来提起诉讼的其他公民，如此，还能减少不必要的重复诉讼，节省司法资源，使诉讼效率得到提高。

    对于无关第三人纯粹为了公众利益提起的诉讼，其主体资格也产生很大的争议。反对的人认为如果放宽这一限制，可能会导致滥诉，这样被告企业即使是遵纪守法的也会不堪其扰，企业负担过重，并不利于市场经济的发，同时会产生司法资源利用率低下的问题，因为如果是公民个人的民事权益受到侵害，可以由公民单独提起诉讼从而寻求司法保护。还有学者担忧，公民个人的力量毕竟有限，可以说个人势力单薄其与相对方的诉讼地位可能会在一开始就处于劣势，再加上律师费与诉讼费对于普通的百姓来说还是比较高昂，同时公民提起公益诉讼也存在法律知识欠缺以及公民背后资源支持不足等劣势，这样就会增大败诉的风险，从而使更多的公民对这种诉讼望而却步，不利于公益诉讼制度的发展，更不利于公共利益的维护。这样的担忧是客观存在也不容忽视的，但是笔者认为无关第三可以作为原告提起民事公益诉讼的理由有三，第一，正如肖建华所说，“民事诉讼中，无论是保护自己权利的人，还是保护他人权利的人，只要以自己的名义进行诉讼，引起民事诉讼程序发生、变更或消灭，都是民事诉讼的当事人。”[⑦]这是对程序当事人主体资格的认识，同时，笔者认为这样的认定同样适用于提起民事公益诉讼的主体，作为无关第三人，只要其参与到程序中来，就可以被认定为诉讼当事人。

    第二，公民的民主意识正不断增强，其行使了解权、监督权、诉讼权的热情空前高涨，这就为民事公益诉讼的进行形成了强大的诉讼合力，使诉讼可以兴起，更好维护所有人的利益，只有将诉讼主体扩大到无利害关系人，用私权制衡公权，才能遏制住侵犯社会公共利益的行为。因为，现在的司法制度通常是传统的当事人理论，认为当事人必须是与案件有直接利害关系的人，“除非某个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人踏进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害人之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”[⑧]这种观点会使得“公地悲剧”的产生，正所谓天下熙熙，皆为利来，天下攮攮，皆为利往。每个人若是各管自己门前雪，那么我们的公共资源即使有国家机关和社会团体来维护成效也一定明显。因为各国家机关都是各司其职，谁愿意多做呢，只要情况还不是太糟，还没有威胁到人的生命财产安全和国家利益，多半是不愿意管的，正如卡佩莱蒂所说，“在许多国家的民事诉讼中，检察官其实不起什么作用。”[⑨]科恩也指出，凡是以自己的名义起诉应诉的人，就是当事人，并不以民事权利或法律关系的主体为限。在实务中表现为，凡是在诉状内明确表示的争议主体就是当事人，它“与指明实体法的权利的术语无关，甚至也不涉及在个别诉讼中提起诉讼和进行辩护的程序法上的权利。”[⑩]梁慧星认为，公益诉讼针对的行为损害是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。

    第三，民事公益诉讼本身就是唤醒人们的权利意识，从而为全社会利益服务，梁慧星认为，“应该畅通公民个人或者其他社会组织为维护公共利益而起诉的渠道。”[11]况且，公民在发现侵权行为上有天生的敏感程度，很多人乐于为更多的人的利益谋出路，王海知假买假就是为了讨个说法，乔占祥律师状告铁道部火车票涨价也是为了讨个公道。温林就曾说过，“每个人都是公共利益的守护者，只要适合，每个人都可以在法院代表公共利益。”确实如此，只要构建相关的制度来规范个人提起公益诉讼的行为，这样可以促进企业、国家机关的自我完善，更好的服务与社会。在意大利，就有罚金诉讼，实际上，“人们称那些为维持公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何公民有权提起它。”[12]这样才能更好的实现司法为民。

四、完善相关制度，构建公民提起民事公益诉讼的主体资格

    由于此次民事诉讼法修改并未将公民纳入到公益诉讼提起主体中来，笔者认为虽然是各种观点激荡后择优的结果，但是，倘若不赋予公民以民事公益诉讼主体资格，难免会使得有关机关、社会团体相互推诿，况且，对于有关机关、社会团体，立法也并未规定，尚处于模糊状态，因此。公民提起民事公益诉讼的利大于弊。对于公民提起民事公益诉讼的保障性规定：

（一）完善诉讼费用制度

    建立由败诉方承担律师费用，而胜诉方获得奖励的制度，奖励的资金可以来源于国家财政的专项扶持。这是一种激励制度，建立这种制度可以使有的当事人因为承担律师费用及其他费用而畏惧诉讼的局面得以扭转，从而使当事人不至于在权利被侵害或者不特定多数人权利被侵害时因为承担不起律师费用而放弃主张权利的机会。通过律师代理费用由败诉方承担的方法，会在无形中加重义务人的心理压力，以敦促其履行应尽的义务，在一定程度上起到了化解纠纷促进稳定大局的作用。

（二）引进法律援助制度

    我们可以学习成都市援助中心法律援助的方法，其将城乡一体化社会救助体系中所有救助对象和涉及环境保护、交通收费、霸王条款等关系社会公平的公益诉讼全部纳入援助范围。这样做的好处在于使更多弱势群体的切身利益可以得到保障，法律援助更是维护社会和谐发展的途径，将法律援助制度引进到公益诉讼中，可以使弱势群体免去经济上窘境的担忧，为维护自身合法权益或者维护公共利益的合法权益而努力。比如说康菲漏油事件，污染的间接受害者就是在海边以捕鱼为生的渔民们，而现行法律中并未规定此种情形下可由谁来起诉，渔民们可以在有法律援助的帮助下，就渤海湾受污染来提起诉讼，要求污染后的治理与索赔，从而自身利益也在这场诉讼中得以维护。再如，2011年郑卫宁、刘海军起诉深圳航空有限公司拒载残疾人侵犯平等权及人格尊严，这也是典型的民事公益诉讼，其为了维护公民的人格尊严权而与大企业对薄公堂，是人民主权意识增强的产物，同时，倘若可以对其适用法律援助制度，就可以使胜诉的可能性加大，从而也为后来的潜在利益将受损的主体寻求到法律既判力的扩张的影响，以此规范企业的行为，用他律促进企业自律，维护不特定多数人的利益。

（三）建立相关基金会

    可以由败诉的企业方承担相应补偿费用，之后可建立起相关基金会，将这笔补偿费用存在基金会中，将钱的用途公开化透明化，使其用于公共利益。同时，也可以号召公民投身于基金会的建设之中。近年来，无锡、昆明成立的专门环境法庭普遍遭遇“无米下锅”，经调查了解发现，昆明环境保护审判庭成立一年多来，环保公益诉讼受理数一直为零。面对这样的情形，分析原因不难得出是因为诉讼成本过高所致，因此，如何降低诉讼成本是解决办法，笔者认为应当建立相关的救济基金会。首先，利用媒体等渠道在社会中加大宣传公益诉讼，增强公民的维权意识；其次，号召人民群众投身于公益诉讼之中，自古中国就有“一方有难，八方支援”的美德，公民将自己的收入在保证自己的生活后可以投入到基金会中，虽然没有产出，但这也是一种高尚的道德操守。因此基金会的建立，其收入来源于败诉企业或者是公民个人捐款等同时要保证资金流向的公开性、合法性，用于公共利益的维护。

（四）合理的举证制度

不遵从“谁主张谁举证”原则，将举证责任更多的赋予给与公民相对的企业，更加合理的分配举证责任才能鼓励更多的公民参与到维护公共利益之中。因为在公民与企业对峙的过程中，企业在一开始就占据上风，而公民个人因其与此诉讼可能没有直接的利害关系，举证就更是难上加难，只有降低举证的门槛，才能鼓励更多公民参与到公众利益维护里。同时，将举证责任倒置的好处也是进一步督促相关企业真正负起责来，加强其使命感，使企业更好地发展，使公共利益更好地得到保障。

同时，不光要保障公民提起民事公益诉讼，用以上制度建构来保障，可能会导致滥诉，公民随意提起诉讼的恶果就是是法院案件量激增，司法资源利用效率低下，法律工作者超负荷工作，案件不能再规定的审限内审结，这样带来的负面影响巨大，因此，对于公民提起民事公益诉讼也要进行相应的限制性规定，从而使可诉不可诉的人进行谨慎的诉讼：

（一）以投诉作为前置程序

     在美国，公民若要提起公益诉讼，需要在60日前通知相关单位，如果单位在60天内不予回复，就可以提起诉讼，同时，如果公民未予投诉，法院就不予立案。对于这种前置程序我们可以借鉴，从而设立出公民在提起民事公益诉讼之前，必须向相关国家主管机关进行投诉，主管机关在接到投诉之后，在规定的期限内做出决定，如果决定不合法或者相关机关没有做出决定，就可以提起民事公益诉讼，同时法院在接收此类案件的时候要做好审查工作，要对公民是否在起诉前进行了投诉进行审查。

（二）立法明确规定诉讼类型

    由立法明确规定公民可以提起民事公益诉讼的种类，包括：国有资产流失案件、环境污染与资源破坏案件、侵害消费者权益案件、垄断案件、不正当竞争、不当政府采购等行为、其他侵害公共利益所引发的纠纷，例如违法、违规收费，对学校周边环境造成精神污染的行为的案件。对于国有资产流失案件，检察院、社会团体、有关组织可能因为从属关系或者恐于其权势等受到恐吓不敢起诉；对于环境污染案件，有关机关和社会团体也可能因为并未涉及自身利益而拒绝起诉；对于垄断案件，因诉讼成本较高，有关机关和社会团体也不可能因为诉讼成本过高不愿意提起诉讼。因此，赋予公民以上几种诉讼类型的起诉权，一方面给予其诉权基础，另一方面将诉权限制在这些范围内，这样才能防止滥诉。

在立法过程中，将公民纳入到民事诉讼原告主体中来，消除对公民的偏见，这样让有权管理国家和社会事务。同时，扩大公民对司法的有序参与也是尊重和保障公民公益诉权的必然要求，更是公益诉讼的题中应有之义。践行公民作为民事公益诉讼主体也将带来公益诉讼制度更好发展的春天。（张 瑶）